¡En hora buena! El proyecto de infraestructura para abastecer la demanda de gas natural a través de importaciones de GNL en el pacífico colombiano es, por fin, un hecho. O, por lo menos eso pareciera, pues después de casi dos años de espera finalmente la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME ha publicado las respuestas a los comentarios que los interesados hicieron en junio del año 2018 a los prepliegos que fueron publicados en la época para la selección del inversionista que se encargará de construir y operar la Planta de Regasificación del Pacífico y el Gasoducto Buenaventura – Yumbo. Y también dio a conocer los nuevos prepliegos para hacer comentarios hasta el 17 de julio, y publicar, ahora sí, los definitivos el 30 de julio.
En esta entrega me permito compartir algunas apreciaciones que surgen de una primera lectura a los nuevos prepliegos y a las consideraciones hechas por la UPME. Como se verá, si bien se han aclarado algunos aspectos relevantes del proyecto, todavía surgen dudas que, sabemos y confiamos, se resolverán a través de la regulación que emita la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG y de las modificaciones a cargo del Ministerio de Minas y Energía – MME.
¿Qué publicó la UPME?
Elaboración propia
Algunos cambios
Los cambios que identificamos a primera vista son:
- Los prepliegos ya no tendrán costo. La UPME había fijado un valor equivalente a $240 millones de pesos colombianos para poder adquirir el texto definitivo de los documentos de selección del inversionista. En la nueva versión, la UPME determinó que tales documentos podrán ser descargados y consultados sin costo alguno.
- Se unificó en un solo documento el anexo técnico de la infraestructura. En los prepliegos de mayo de 2018 había dos anexos en los que se exponían los aspectos técnicos de las dos infraestructuras (de la Planta de Regasificación y el Gasoducto). Algunas modificaciones o adiciones que identificamos son:
- Aumentó las horas del tiempo para la descarga de GNL ship-to-ship. Pasó de 16 a 18 horas, y este último no incluye tiempos de conexión y desconexión del Carrier. Este cambio se adapta más a la práctica de industria.
- Disminuyó la cantidad del inventario mínimo obligatorio. Pasó del 30% al 20% de la capacidad de almacenamiento de la Planta de Regasificación (34.000 m3). Este inventario tendrá por objeto atender la demanda en eventos de falla del sistema, y la UPME lo calificó como un “almacenamiento estratégico”. Como se verá adelante, todavía no es claro quién es el responsable del mismo.
- Aumentó el factor de indisponibilidad de la terminal. Pasó de 99,5% a 98,5% al año. Esto se adapta más a la práctica de la industria y, además, permite mayor maniobra para la realización de los mantenimientos necesarios a la Infraestructura de Importación.
- Definió con mayor claridad el alcance técnico de los servicios asociados a la carga de carrotanques y trasvase de GNL a buques metaneros.
- Flexibilizó la vida útil de las instalaciones marinas. Pasó de 50 a 20 años. Lo igualó al Periodo Estándar de Pagos.
- Definió el procedimiento para el precomisionamiento y el comisionamiento de toda la Infraestructura.
Hay más cambios en los Documentos de Selección del Inversionista y sus Anexos. Por ejemplo, se incluyeron los textos de algunos documentos que, previamente, no se habían publicado. Sin embargo, para efectos de esta entrega solo mencionamos los anteriores.
Algunas aclaraciones
Las aclaraciones y confirmaciones que hizo la UPME y que identificamos a primera vista son:
- Confirmó que el valor estimado del proyecto equivale a USD$700 Millones de dólares. Valor al que llegó, según afirma, a través de una ingeniería conceptual contratada por la entidad, la cual no considera prudente publicar por su carácter conceptual. Recuérdese que este valor es la base para que los proponentes demuestren su experiencia en proyectos de similar valor, así como para fijar el valor de la garantía de seriedad.
- Confirmó que se tratará de un solo proceso o convocatoria, por lo que será un solo inversionista el que se encargue de toda la Infraestructura de Importación (la Planta de Regasificación y el Gasoducto).
- Aclaró que la Planta de Regasificación y el Gasoducto no necesariamente deben entrar en operación en la misma fecha. Así, si uno entra primero que el otro, entonces se reconocerá al Inversionista el promedio simple del Ingreso Anual Esperado que sea aprobado por la CREG.
- Confirmó que para la Planta de Regasificación se dejará tecnología abierta, por lo que será el proponente quien escoja la que implementará. Ahora, la que escoja deberá garantizar la prestación de todos los servicios asociados (descarga y recibo de GNL, almacenamiento de GNL, regasificación, carga de carrotanques de GNL, trasvase de GNL a buques metaneros y puesta en frío, entrega de Gas Natural al Sistema Nacional del Transporte, y entrega de Gas Natural a sistemas de distribución local y usuarios no regulados).
- Confirmó que el inversionista asumirá, a su propio riesgo y costa, todos los aspectos y frentes del proyecto. La UPME dejó claro que, en la medida que no estamos frente a un vínculo contractual entre el Estado y el Inversionista, entonces este último asumirá todos los “ires y venires” de las comunidades, gestión predial, adquisición de licencias y permisos, identificación de la red eléctrica y de comunicaciones existentes, trámite con el operador respectivo paras las conexiones y el suministro de los servicios correspondientes, y los demás aspectos que envuelven al Proyecto. Incluso, asumirá las consecuencias de que la CREG no oficialice el Ingreso Anual Esperado en caso de que el estudio de beneficio-costo no resulte ser favorable.
En este aspecto nos preocupa el riesgo político y las dudas que esas afirmaciones acarrean en los Inversionistas, pues por más que el riesgo sea únicamente del inversionista, este no tiene ni el control de las autoridades portuarias, tampoco el de las comunidades, tampoco el de la seguridad, entre otros. Ahora, por su puesto entendemos que este proceso se adecúa al que históricamente se ha hecho para seleccionar a los inversionistas de infraestructura eléctrica, y entendemos sus alcances.
- Aclaró que el Ingreso Anual Esperado no será objeto de modificación o negociación en ninguna circunstancia, sino solo en lo relacionado con la indexación establecida por la regulación. Ni siquiera cuando por fuerza mayor se afecte el Proyecto.
- Aclaró que el Inversionista tendrá la calidad de transportador de gas y, por lo tanto, de prestador de servicios públicos. En la medida que el Gasoducto hará parte del Sistema Nacional de Transporte el Inversionista tendrá la calidad de Transportador, por lo que será sujeto del cuerpo normativo que regula las empresas de servicios públicos domiciliarios en Colombia. Ahora, la duda que surge, entonces, es si los servicios asociados a la Infraestructura de Importación considerada en su conjunto (Planta de Regasificación y Gasoducto) harán parte de la actividad de transporte de gas combustible.
Si eso será así (y creemos que sí será así), nos preguntamos si, bajo la lupa de los principios para la participación en el mercado en condiciones iguales, el operador de la infraestructura de regasificación actualmente existente en Cartagena devendrá en Transportador. Algunos dirán que el objeto del proyecto no es el mismo y que es diferente; lo tenemos claro. Pero, también sabemos que, como lo hemos manifestado lo más probable es que para el 2024 los compromisos hoy existentes sobre la capacidad de la infraestructura de importación del Caribe pueden o terminar o disminuirse. Y eso es un hecho porque el ingreso regulado que incentiva dicha infraestructura tiene una vigencia temporal: noviembre del 2024. Así, la infraestructura del Caribe seguirá atendiendo a la demanda térmica, pero también a toda la demanda de gas en general. A menos de que el regulador viabilice la extensión del incentivo que materializó dicha infraestructura (y no creemos que esto suceda).
El inversionista, entonces, no será un agente que funja en el mercado exclusivamente como un prestador de los servicios de la Infraestructura de Importación, sino que será un verdadero prestador ser servicios públicos bajo el ordenamiento colombiano.
Lo que sigue sin estar muy claro
La publicación de los nuevos prepliegos y de la respuesta a las dudas de los interesados en el proyecto es un avance sin lugar a dudas. Sin embargo, el cronograma vigente, como veremos adelante, no es consecuente con la realidad y magnitud del Proyecto. Además, si bien podría afirmarse que la CREG tiene hasta la Fecha de Puesta en Operación para terminar de regular algunos aspectos del Proyecto, estos vacíos generan duda, incertidumbre y desconfianza en los inversionistas. Algunos de esos vacíos son:
- Sobre el inventario mínimo no aclaró quién será el responsable de adquirirlo. No se sabe si será el comercializador de GNI, o el comercializador puro, o el adjudicatario como prestador de los servicios de la Infraestructura de Importación, u otro. La UPME afirmó que será la CREG quien regule este aspecto; no sabemos cuándo.
- Tampoco está claro si dicho inventario incluye el heel (cantidades necesarias para el correcto funcionamiento de la planta de regasificación), y en caso de que no, no se sabe quién será el responsable del mismo.
- Si la Planta de Regasificación entra primero que el Gasoducto (que sucederá si la tecnología involucra una FSRU), no es claro cómo se beneficiará la demanda de gas. Esta estará pagando proporcionalmente la Infraestructura, pero no tendrá gasoducto para consumir efectivamente el gas. La UPME explicó que en el Estudio Técnico de Gas Natural que puso a consideración en enero de este año 2020, propuso que la entrada de la Planta de Regasificación se dé con potenciales usos en: (i) generación eléctrica en Buenaventura, (ii) distribución urbana de Gas Natural y (iii) cargue de cisternas para diferentes actividades.
Como lo hemos mencionado previamente las capacidades de las cisternas difícilmente igualarán las de un gasoducto, por lo que, en opinión de quien escribe el objetivo principal de la Infraestructura de Importación no se cumplirá sino hasta tanto el Gasoducto entre en operación. Además, no existen claridad sobre cómo se abastecerá la demanda de gas a través de transporte terrestre. ¿Aplicará la regulación sobre distribución a través de gasoductos virtuales? No sabemos.
Y, en relación con el uso de la Planta de Regasificación para generación eléctrica de Buenaventura, tampoco está clara la regulación para el acceso a la Infraestructura de Importación. Hace rato se publicó un proyecto de resolución por la CREG (año 2017), pero tampoco es definitivo.
- Todavía no está claro quién es la demanda beneficiada, esto es, la que, en estricto sentido, pagará la infraestructura. El Estudio Técnico para el Plan de Abastecimiento de Gas Natural da algunas luces, pero todavía no está definido. Se plantea que, según el porcentaje de utilización para cada región, las regiones asumirán el equivalente. Si bien regulatoriamente está claro cómo se garantizará el ingreso al inversionista y cómo se hará el pago, el hecho de no conocer la demanda beneficiada con claridad, afecta la confianza de los inversionistas y, por su puesto, afecta las tratativas para la bancabilidad y cierre financiero del proyecto.
Y, entonces, ¿la infraestructura para cuándo?
Antes de responder a la pregunta, haré las siguientes consideraciones. En opinión de quien escribe, para garantizar el abastecimiento de gas en Colombia, sí o sí, debemos salir al mercado internacional. Para garantizar la seguridad energética en el corto plazo la única solución cierta, es la importación del energético a través de la Terminal de Regasificación del Pacífico. Las razones:
Elaboración propia
Estas realidades llevaron a que se viabilizaran múltiples obras, entre ellas la Infraestructura de Importación. Esto con el propósito de garantizar la confiabilidad del servicio público de gas combustible y la seguridad de abastecimiento. Sin embargo, existían dudas sobre la inmediatez del desabastecimiento y grandes expectativas sobre el autoabastecimiento. Y estas llevaron a que hoy el proceso para la selección del inversionista tenga un retraso de casi dos años, y que esté en duda su entrada en operación antes del desabastecimiento que se prevé para el 2021.
Así, entonces, según el estado actual del marco normativo dicha Infraestructura debía entrar en operación en enero del 2021. Pero es obvio que ni el Gasoducto ni la Planta de regasificación entrarán en esas fechas. Existe, desde hace rato (enero 2019), una propuesta modificatoria de tal marco normativo, que propone como nueva fecha de entrada en operación septiembre del 2023, pero entendemos que la UPME le propuso al MME que lo dejara para el año 2024. Creemos que la modificación se dará con la adopción del nuevo Plan Transitorio de Abastecimiento de Gas que se encuentra en estudio. Esperaremos a que pronto sea anunciado.
Ahora, lo bueno, es que la UPME anunció un cronograma con fechas claras para el proceso de selección del inversionista de la Infraestructura de Importación. En este cronograma se anuncia que el 30 de julio se publicarán los documentos de selección del inversionista definitivos, aunque habrá plazo hasta el 3 de febrero de 2021 para publicar las adendas que correspondan. De acuerdo con ello, la audiencia pública para la adjudicación será el 8 de marzo de 2021. Aunque si solo se presenta una única propuesta económica admisible, y se da paso a la presentación de contraofertas como lo ordena la regulación, entonces dicha audiencia de marzo se suspenderá, y se continuará con la misma el 12 de abril de 2021.
Lo cierto es que, ahora sí, parece verdad que la Infraestructura de Importación es una realidad. ¡Lo celebramos!
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