En la transición energética el gas natural se ha perfilado como un actor fundamental para lograr los objetivos en materia ambiental y energética. El gas no solo apalanca la confiabilidad de las energías renovables mientras estas terminan de integrarse a las matrices energéticas alrededor del mundo, sino que se presenta como el combustible fósil más limpio porque genera menor emisión de contaminantes ambientales. Además, su mayor disponibilidad en el mercado internacional lo ha posicionado como el combustible fósil de mayor crecimiento de la canasta energética a nivel mundial. Colombia sigue trabajando para lograr confiabilidad en el abastecimiento de gas natural, pero hace varios años las reservas de gas están en constante declinación. ¿Será que la transición energética en Colombia necesita de infraestructura de importación de gas?
Los antecedentes
Desde los inicios de la industria de gas en Colombia la política pública del sector hidrocarburífero ha oscilado entre la dicotomía según la cual el país cuenta con un potencial importante en las reservas de gas, pero estas no están materializadas. Por ello se ha priorizado el consumo interno para lograr la anhelada masificación del energético que, de manera satisfactoria, ha conllevado a que en los últimos 30 años la demanda haya tenido un crecimiento constante a nivel nacional y en todo tipo de sectores (residencial, transporte, industrial y térmico). Sin embargo, a inicios de la segunda década del actual milenio se ha evidenciado que la atención de la demanda de gas podría verse afectada por deficiencias en el abastecimiento y en la confiabilidad del sistema de transporte. Y, pese a que se proyecta que contamos con amplios recursos offshore, fracturamiento hidráulico y otras fuentes convencionales, estos no están disponibles y no son, todavía, comercializables.
En los últimos años ha habido altas expectativas sobre los aumentos en las reservas. Sin embargo, año tras año, la declaración de producción siempre refleja una variación negativa. A diciembre del año 2020 la vida útil de las reservas probadas de gas natural equivale a 7.7 años. Y el último balance de oferta y demanda realizado por la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) señala que tendremos un déficit para finales el año 2024, incluso teniendo en consideración la reducción de la demanda durante los confinamientos por el Covid-19 que representó un “ahorro”.
Por esto, desde el año 2010 se ha contemplado la posibilidad de incluir en la matriz energética tres terminales de regasificación: una en el Atlántico, otra en el Pacífico y la tercera en la Guajira de tal forma que el abastecimiento redunde en los extremos del sistema de gasoductos del país. Ahora, como la disminución acelerada de las reservas probadas de gas natural en Colombia afecta principalmente a la demanda térmica, se viabilizó infraestructura de importación con el propósito de abastecer, exclusivamente, a un grupo de generadores ubicados en la región caribe colombiana para que cubran sus compromisos de energía en firme con gas natural importado.
Así, Colombia actualmente cuenta con una terminal de regasificación que inició operaciones a finales del año 2016. Está ubicada en la bahía de Cartagena de Indias, es operada por SPEC LNG, y consta de una Unidad Flotante de Almacenamiento y Regasificación (FSRU) con capacidad de regasificación de 400 MPCD y de almacenamiento de 170.000 M3. Para viabilizar las inversiones necesarias se aprobó un ingreso regulado a favor del grupo de generadores térmicos que se beneficia de la misma que, actualmente, los usuarios finales del servicio de energía eléctrica (toda la demanda nacional) pagan.
El riesgo inminente de desabastecimiento y la insuficiencia de la infraestructura de transporte a la que ya nos hemos referido en otras oportunidades llevó a la aprobación del Plan de Abastecimiento de Gas Natural para viabilizar nuevas inversiones en el Sistema Nacional de Transporte con 6 proyectos de ampliación de capacidad y bidireccionalidades, y, particularmente, para viabilizar la infraestructura de importación de gas en el pacífico colombiano. Este último proyecto se viene discutiendo desde enero del año 2017 y, finalmente, se espera que se adjudique en noviembre o diciembre del año 2021. Pese a esto siguen existiendo reservas sobre la pertinencia de la inclusión de este tipo de infraestructura en la matriz energética colombiana.
Además, el gobierno nacional ha incentivado la producción y la exploración nacional. A través del procedimiento permanente de asignación de áreas se han asignado más de 30 áreas, y en este año 2021 se está realizando una cuarta ronda para asignar 32 áreas adicionales de las cuales 9 son para gas natural. Además, ya hay 2 proyectos de investigación para toma de decisiones sobre el desarrollo de yacimientos no convencionales. Y, actualmente, está en discusión un proyecto para modificar la metodología de remuneración de la actividad de transporte con el propósito de disminuir los costos de esta actividad y promover su expansión.
Pese a tales esfuerzos, Colombia todavía no cuenta con una capacidad alta de producción que, a su vez, aumente las reservas en el corto y mediano plazo. Y las ampliaciones al sistema de gasoductos entrarán en operación en diciembre del 2022.
Los retos y riesgos del proyecto
El proyecto en el pacífico se enfrenta a diferentes retos y riesgos sociales, ambientales, técnicos y jurídicos que han generado dudas en diferentes sectores. En este espacio no nos es posible pronunciarnos sobre todos y por ello resaltaremos algunos que son relevantes.
- Sobre los riesgos sociales estos se relacionan con el hecho de que en la ubicación geográfica del proyecto probablemente se requiera la imposición de servidumbres o, incluso, expropiación de terrenos de propiedad privada; puede haber comunidades protegidas; y hay una problemática social por la que, constantemente, se presenta protesta social.
- Sobre los riesgos ambientales pueden presentarse afectarse a manglares; impacto en la fauna local; contaminación marina y afectación a la calidad del agua, entre otros. Además, se espera que la consecución de la licencia ambiental y/o la modificación de las ya existentes (si hubiere alguna) presentarán muchos retos y dificultades, al igual que su cumplimiento.
- Sobre los riesgos técnicos el proyecto se enfrenta a la probable necesidad de aumentar la profundidad del canal principal del acceso al Puerto de Buenaventura para atracar la FSRU; también a las condiciones de geotecnia que no son altamente conocidas en el sector; y hay amenaza sísmica.
- Y en lo que tiene que ver con los riesgos jurídicos y regulatorios podríamos mencionar al menos tres:
Para los asuntos regulatorios hay propuestas que ha emitido la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), pero todavía están en discusión, y no son definitivas. Sobre las acciones judiciales debemos decir que no han prosperado las medidas cautelares para la suspensión del proceso de selección, ni la suspensión de la base normativa del proyecto. Y, si bien las acciones no han logrado su objetivo y se han presentado pronunciamientos que le dan seguridad jurídica al proyecto, todavía existen algunos puntos y vacíos en discusión que serán definidos por las autoridades competentes.
La discordia
Por otro lado, no existe consenso sobre la utilidad del proyecto. Se considera que Colombia contará con las suficientes reservas para atender la demanda en el corto y mediano plazo. Que para cubrir la demanda del largo plazo es necesario impulsar las actividades de exploración y explotación para estimular la autosuficiencia, así como promover la ampliación al sistema de transporte, y no la importación. También se le ha hecho control político al proyecto y en este se ha dicho que la infraestructura es ineficiente, costosa y riesgosa. Que afectará no solo a los hogares de menos recursos y al sector industrial al incrementarse las tarifas del servicio de gas para cubrir el retorno de la inversión, sino que disminuirá las regalías que el país recibe por la producción nacional.
También se criticó que el planeador en el plan transitorio de abastecimiento de gas del año 2016 no hubiera considerado los nuevos hallazgos que se incorporarían en el corto, mediano y largo plazo a la oferta nacional y que no estaban incluidos en la declaración de producción. Por ello para el plan de abastecimiento de junio del 2020 se incluyeron dichos volúmenes de gas con base en la información compartida por las empresas que desarrollan las actividades de exploración, explotación y producción de gas natural. Eso llevó a concluir que el panorama no es tan negativo, pero, aun así, el planeador sigue considerando que habrá desabastecimiento ya no para el año 2021, sino para el 2024. Y, ya lo mencionamos, incluidas dichas cantidades de gas dentro del último reporte de producción sigue habiendo déficit.
En razón a ello, la UPME concluyó que, según el análisis del costo de arrepentimiento de disponer o no con la infraestructura de importación del pacífico, este sería menor si dicha infraestructura se construye. En otras palabras, al usuario le saldría más barato pagar la infraestructura incluso si se materializa las cantidades de gas natural prometidas, que no contar con dicha infraestructura cuando ocurra el desabastecimiento. De igual forma, la construcción de la infraestructura en Buenaventura representa menores costos económicos que la ampliación de la Terminal de Cartagena.
En efecto el gas en el mercado internacional es más caro que el gas en boca de pozo en Colombia. Sin embargo, lo crítico es la infraestructura de transporte y la tarifa que los usuarios pagan por este componente; sumado a esto, a través de ese componente se pagará la infraestructura de importación. En consecuencia, el costo del servicio público de gas sí aumentará. Y, al final, será la demanda regulada nacional la que pague la infraestructura de importación del pacífico (igual que la del atlántico), en proporción del beneficio recibido, esto es, según la demanda de cada remitente en cada mercado relevante. Y esta carga se disminuirá en proporción de los ingresos obtenidos por los contratos que se celebren con la demanda no regulada para la prestación de los servicios ofrecidos por la infraestructura.
Entonces, según algunos expertos sí habrá mayores costos en la prestación del servicio para algunas regiones, pero para otras no. El pacífico colombiano que actualmente cuenta con el servicio de gas más costoso del país, verá reducido dicho valor con la entrada en operación de la infraestructura de importación. Al final, es a través de estos esquemas de remuneración que el sistema eléctrico y gasista en el país se ha desarrollado en los últimos 30 años.
Y en relación con la disminución en las regalías y en la intensión de invertir en actividades de exploración, explotación y producción en el país solo basta ver cuántos agentes se han presentado a las cuatro rondas de asignación de áreas. Más de 20 compañías han sido habilitadas para participar en los procesos de asignación. En la opinión de quien escribe, no pareciera que la infraestructura de importación de gas actual y potencial haya conllevado a una disminución del interés de los inversionistas nacionales y extranjeros en esta actividad; ahora habrá que analizar profundamente este riesgo y no dejarlo a un lado en el futuro cercano. En cualquier caso, el precio del gas se liberó desde el año 2013; es hora de impulsar la competencia y los beneficios que con esta trae a los usuarios finales.
Al final, la confiabilidad en el abastecimiento de gas apoyará la integración de las energías renovables en el país, por lo que pareciera que la infraestructura de importación del energético fortalecerá el camino hacia la transición energética. También, traerá para la región crecimiento económico, mayores empleos y otros beneficios para la región. Y, además, la diversificación en las fuentes de abastecimiento permitirá desconcentrar la oferta y, así, promover precios e inversiones aún más eficientes en la actividad de exploración, explotación y producción de hidrocarburos.
Sobre esto último debe tenerse en cuenta que, en opinión de quien escribe, la infraestructura de importación existente y potencial en el país no garantiza, por sí sola, el abastecimiento. Por ello, se hace necesaria la construcción de un gasoducto a través del cual se incorporen las cantidades de gas importadas y/o la viabilización del transporte virtual del energético (por carrotanques). Pero, además, se requiere de la figura del comercializador de gas natural importado para que acuda al mercado internacional, adquiera el GNL necesario para atender a la demanda y, del comercializador que atenderá a la demanda final. Así, la infraestructura de importación es un mecanismo para almacenar y transformar el energético, e introducirlo en el sistema nacional de transporte de gasoductos. Por ello, esta infraestructura, en estricto sentido, no compite contra la actividad de producción más sí complementa la actividad de transporte.
Finalmente, es importante recordar que la infraestructura de regasificación en Colombia ha sido concebida para importar el energético. Sin embargo, la pregunta que surge es si, en efecto, Colombia cuenta con amplísimas y suficientes reservas de gas ¿por qué no viabilizar infraestructura de doble vía (importación y exportación)? Si el potencial de producción se materializa, pareciera urgente posibilitar técnicamente la exportación del energético en el país. Y la infraestructura de importación existente será fundamental cuando las políticas públicas que se tomen en esta dirección se implementen. Además, la exportación traerá innumerables beneficios al país, a los productores, y al desarrollo de este tipo de proyectos en la región.
La conclusión
Las energías renovables, la expansión del sistema eléctrico basado en estas fuentes no convencionales, la eficiencia energética, el reemplazo de los sistemas energéticos que utilizan combustibles líquidos o carbón especialmente en el sector térmico, transporte e industrial, y la actualización tecnológica para lograr los objetivos de reducción de emisiones de efecto invernadero no solo en Colombia, sino a nivel mundial, requieren del apoyo del gas natural. La electrificación de la economía con bajas emisiones presenta retos y Colombia tiene compromisos ambiciosos que, probablemente, sin el gas no logre para las fechas del compromiso.
Ninguna tecnología puede satisfacer por sí sola la totalidad de las necesidades de la demanda de gas y de energía eléctrica en ningún país. Por ello se tiende a diversificar las matrices energéticas. Y los proyectos de importación de gas aportan a dicha diversificación, también a superar la concentración que sigue existiendo en la producción de hidrocarburos en Colombia, y a crear eficiencias a favor de la demanda. Sin embargo, para lograrlo se requiere de la coordinación entre todos los actores necesarios para el efecto; desde las autoridades de planeación, hasta las de regulación y los agentes del mercado.
Ahora, pese a todo lo anterior desde enero del año 2017 el gobierno nacional ha promovido la viabilización de este proyecto. Ya casi se cumplen 5 años sin que se adjudique el desarrollo del proyecto y sin que se terminen de tomar todas las decisiones que son necesarias para que se materialice. ¿Esto ha conllevado al desinterés en esta inversión? Probablemente sí. Ya veremos cuán concurrido será el proceso que definirá en noviembre o diciembre del año 2021 el inversionista que a su propio costo y responsabilidad pondrá en operación la infraestructura, si es que en los siguientes meses no se presenta otra modificación al cronograma. Modificaciones que, advertimos, no aplazan la fecha de entrada en operación.
Finalmente, el país no puede seguir soportando que los proyectos del sector energético sean viables en las políticas de planeación, pero no lo continúen siendo durante los procesos de selección o de subasta, y en sede de licencia social y ambiental se trabe su implementación.
ADVERTENCIA: En caso de que usted o su empresa requiera consultoría especializada sobre el proyecto en cuestión, por favor contacte al equipo de Viable Legal Business S.A.S. a través del correo electrónico info@viableconsultores.com. Este documento es de carácter informativo. La suscrita ni Viable Legal Business S.A.S. asume ningún tipo de responsabilidad por las decisiones de tipo legal o corporativo que usted o su empresa a través de sus colaboradores o representantes tome con base en el presente documento.